L’Albo Pretorio è un istituto preposto alla pubblicità degli atti amministrativi degli enti di governo locale antico di ben venticinque secoli. Fu istituito insieme all’ufficio stesso del pretore e consisteva in un pannello dipinto di bianco (tabula alba) affisso in un luogo di pubblico accesso presso il praetorium, ossia la sede ufficiale e alloggio stesso del pretore. Sull’albo pretorio venivano trascritti o affissi gli editti – tra cui l’edictum perpetuum, cioè l’insieme delle norme amministrative generali cui il pretore si sarebbe attenuto durante tutta la durata del suo incarico. Sopravvissuto in forma simile a quella antica presso i comuni medievali prima e negli stati preunitari poi, alla data dell’Unità d’Italia era già esistente presso gli enti di governo locale.
Attraverso una stratificazione di norme, molte delle quali ancora in vigore e la più antica delle quali risale al 1865, l’albo pretorio diviene progressivamente, nello Stato Italiano, lo strumento tipico attraverso il quale gli enti di governo locale, e più in generale tutti i pubblici enti, forniscono evidenza pubblica dei loro atti di amministrazione così come previsto dalla legge (cioè forniscono al pubblico la cosiddetta “pubblicità legale” degli atti amministrativi).
Per il ragguardevole ammontare di 2377 anni l’albo pretorio ha fatto uso della medesima, elementare tecnologia: anzi, diciamo, ha fatto pressoché a meno di qualunque particolare soluzione tecnologica. Dall’inizio del 2011, però, con l’entrata in vigore dell’art. 32 della legge 69/2009, il Legislatore ha giubilato l’albo pretorio dopo oltre due millenni di servizio, trasferendo le sue funzioni dallo spazio materiale a quello virtuale telematico. Tale misura normativa risponde alle esigenze di “eliminazione degli sprechi relativi al mantenimento di documenti in forma cartacea” come recita la rubrica dell’articolo citato (tra l’altro, il titolo di un provvedimento o di una sua parte, capo o articolo, si dice tuttora “rubrica” proprio perché nell’albo pretorio romano i titoli dei provvedimenti e dei loro sottocapi erano scritti in rosso).
Dal gennaio 2011, quindi, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti da parte dei pubblici enti soltanto con la pubblicazione nei propri siti internet di copie o duplicati digitali degli atti stessi.
Perché la nuova modalità di pubblicazione telematica sia efficace, tuttavia, deve essere effettuata sia secondo quanto dispone l’art. 32 della legge 69/2009, sia secondo le altre norme generali e particolari, nonché le linee guida e gli altri provvedimenti di indirizzo, che regolano la pubblicazione telematica di atti e documenti della pubblica amministrazione.
Dal combinato disposto delle numerose norme vigenti in materia, risulta che:
a) i pubblici enti hanno l’obbligo di effettuare la pubblicità legale prescritta dalla legge 69/2009 sui propri siti informatici (comma primo dell’art. 32 della legge 69/2009), ovvero, alternativamente, mediante utilizzo di siti informatici di altre amministrazioni ed enti pubblici obbligati, ovvero di loro associazioni (comma terzo dell’art. 32 della legge 69/2009); si tratta, peraltro, di una misura di ovvia razionalità, dacché costituisce la mera trasposizione nello spazio virtuale pubblico, rappresentato dal sito istituzionale della pubblica amministrazione, di quanto già accadeva con la pubblicazione dell’albo pretorio convenzionale, che avveniva in uno spazio fisico pubblico gestito dall’ente pubblicante e ad esso univocamente riconducibile, al naturale fine di offrire garanzie di certa provenienza dell’atto stesso dalla pubblica entità che lo aveva formato; inoltre, non pare potervi esser dubbio che con la locuzione “propri siti informatici” si debbano intendere i siti istituzionali dei pubblici enti, così come definiti dalle linee guida per i siti web della pubblica amministrazione di cui all’art. 4 della Direttiva 8/09 del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione: infatti non solo il sito istituzionale, realizzato ai domini geografici riservati ai pubblici enti ovvero al dominio “.gov.it”, come indicato dalle medesime linee guida, garantisce la riconoscibilità della natura pubblica del sito, la chiara identificazione dell’amministrazione che lo gestisce e, quindi, la genuina provenienza dei documenti consultati, ma, a fugare ogni dubbio a riguardo, i servizi di pubblicità legale di cui all’art. 32 della legge 69/2009 compaiono nelle stesse linee guida espressamente indicati tra i contenuti minimi obbligatori dei siti istituzionali (tabella 5 delle linee guida 2011);
b) gli strumenti informatici utilizzati per l’assolvimento degli obblighi di pubblicità legale devono possedere i requisiti di accessibilità previsti dalla legge 4/2004 e dai relativi regolamenti in materia (nel D.P.R. 1 marzo 2005 n. 75, D.M. 8 luglio 2005, D.M. 30 aprile 2008), richiamati dalle medesime linee guida citate al precedente punto a) (v. ibid. capp. 1.1.2 e 4.4) nonché dalle linee guida in materia di trattamento di dati personali contenuti, anche in atti e documenti amministrativi, effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e diffusione sul web, adottate dal Garante per la Protezione dei Dati Personali il 2 marzo 2011;
c) in particolare, per la realizzazione dell’interfaccia utente del servizio e dei suoi automatismi devono essere usati i formati accessibili ed i criteri funzionali ed organizzativi specificati nell’allegato A del D.M. 8 luglio 2005 e s.m.i., e i documenti amministrativi oggetto della pubblicità legale debbono essere pubblicati nei formati aperti ed accessibili specificati dalle linee guida dette innanzi, e in particolare, per i documenti che non devono essere ulteriormente modificabili dopo la pubblicazione (atti, norme, ecc.), in formato PDF predisposto in forma accessibile (linee guida per i siti web della pubblica amministrazione di cui all’art. 4 della Direttiva 8/09, cap. 5.2) e segnatamente in formato ‘tagged PDF’ secondo lo standard ISO/IEC 32000-1:2008 (al medesimo cap. 5.2);
d) che a contemperazione degli obblighi di pubblicità legale con le necessarie misure di protezione dei dati personali, affinché il trattamento dei dati, pur obbligatorio, rimanga proporzionato alle effettive necessità di utilizzo, i siti istituzionali dei pubblici enti che effettuano la pubblicità legale a norma della legge 69/2009 devono porre in essere accorgimenti atti ad evitare l’indicizzazione automatica del contenuto degli atti amministrativi pubblicati nei motori di ricerca esterni al sito (linee guida del Garante per la protezione dei Dati Personali relative alla pubblicazione dei documenti amministrativi del 2 marzo 2011, cap. 5.1) a contingentare il tempo di pubblicazione nei termini stabiliti dalla legge (cap. 5.2), a evitare la duplicazione massiva dei file contenenti dati personali (cap. 5.3), a evitare cancellazioni, modifiche, alterazioni o decontestualizzazioni delle informazioni e dei documenti resi disponibili, raccomandando l’utilizzo della firma digitale o altro accorgimento equivalente, in modo da garantirne l’autenticità e l’integrità (cap. 5.4)
Il passaggio da un servizio erogato per oltre due millenni senza particolari accorgimenti tecnici ad un altro, nuovo ed equivalente, erogato in una maniera che invece deve rispettare tutti gli accorgimenti tecnici detti qui sopra, porta comprensibilmente ad una qualche difficoltà di adeguamento; nondimeno, tuttavia, avendo le nuove norme comportato la cessazione di ogni efficacia della pubblicità legale svolta in maniera non telematica a far data dall’inizio del 2011, appare chiaro che non si intravede alternativa se non quella di porre in essere ogni sforzo, da parte dei pubblici enti, per far sì di adeguarsi in pieno ed in tempo a tutte le norme suddette.
D’altra parte, la maggioranza stragrande delle norme e dei regolamenti citati innanzi sono già in vigore da anni, e ne consegue pertanto che un mancato adeguamento tempestivo del servizio di pubblicità legale, pur introdotto di bel nuovo (ma pur sempre esso stesso con una norma promulgata già da tre anni) appare – per questo motivo – meno giustificabile.
(Autore: P.D.)
Approfondimento: estratti dalla legislazione vigente.
Legge 18 giugno 2009, n. 69 “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”
Art. 32. (Eliminazione degli sprechi relativi al mantenimento di documenti in forma cartacea)
1. A far data dal 1º gennaio 2010 (*prorogata al 1 gennaio 2011), gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati.
2. Dalla stessa data del 1º gennaio 2010, al fine di promuovere il progressivo superamento della pubblicazione in forma cartacea, le amministrazioni e gli enti pubblici tenuti a pubblicare sulla stampa quotidiana atti e provvedimenti concernenti procedure ad evidenza pubblica o i propri bilanci, oltre all’adempimento di tale obbligo con le stesse modalità previste dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore della presente legge, ivi compreso il richiamo all’indirizzo elettronico, provvedono altresì alla pubblicazione nei siti informatici, secondo modalità stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti per le materie di propria competenza.
3. Gli adempimenti di cui ai commi 1 e 2 possono essere attuati mediante utilizzo di siti informatici di altre amministrazioni ed enti pubblici obbligati, ovvero di loro associazioni.
4. Al fine di garantire e di facilitare l’accesso alle pubblicazioni di cui ai commi 1 e 2 il CNIPA realizza e gestisce un portale di accesso ai siti di cui al medesimo comma 1.
5. A decorrere dal 1º gennaio 2010 e, nei casi di cui al comma 2, dal 1º gennaio 2013, le pubblicazioni effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale, ferma restando la possibilità per le amministrazioni e gli enti pubblici, in via integrativa, di effettuare la pubblicità sui quotidiani a scopo di maggiore diffusione, nei limiti degli ordinari stanziamenti di bilancio.
6. Agli oneri derivanti dalla realizzazione delle attività di cui al presente articolo si provvede a valere sulle risorse finanziarie assegnate ai sensi dell’articolo 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, e successive modificazioni, con decreto del Ministro per l’innovazione e le tecnologie 22 luglio 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 226 del 28 settembre 2005, al progetto «PC alle famiglie», non ancora impegnate alla data di entrata in vigore della presente legge.
7. È fatta salva la pubblicità nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e i relativi effetti giuridici, nonché nel sito informatico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 6 aprile 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 100 del 2 maggio 2001, e nel sito informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, prevista dal codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
Art. 33. (Delega al Governo per la modifica del codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82)
1. Il Governo è delegato ad adottare, secondo le modalità e i princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con i Ministri interessati, uno o più decreti legislativi volti a modificare il codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi specifici:
a) prevedere forme sanzionatorie, anche inibendo l’erogazione dei servizi disponibili in modalità digitali attraverso canali tradizionali, per le pubbliche amministrazioni che non ottemperano alle prescrizioni del codice;
b) individuare meccanismi volti a quantificare gli effettivi risparmi conseguiti dalle singole pubbliche amministrazioni, da utilizzare per l’incentivazione del personale coinvolto e per il finanziamento di progetti di innovazione;
c) individuare meccanismi volti a quantificare i mancati risparmi derivati dall’inottemperanza alle disposizioni del codice al fine di introdurre decurtazioni alle risorse finanziarie assegnate o da assegnare alle amministrazioni inadempienti;
d) prevedere l’affidamento temporaneo delle funzioni di cui all’articolo 17 del codice ad altre strutture in caso di mancata istituzione del centro di competenza;
e) modificare la normativa in materia di firma digitale al fine di semplificarne l’adozione e l’uso da parte della pubblica amministrazione, dei cittadini e delle imprese, garantendo livelli di sicurezza non inferiori agli attuali;
f) prevedere il censimento e la diffusione delle applicazioni informatiche realizzate o comunque utilizzate dalle pubbliche amministrazioni e dei servizi erogati con modalità digitali, nonché delle migliori pratiche tecnologiche e organizzative adottate, introducendo sanzioni per le amministrazioni inadempienti;
g) individuare modalità di verifica dell’attuazione dell’innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni centrali e delle ulteriori funzioni di cui all’articolo 16 del codice con l’introduzione di forme di monitoraggio che includano valutazioni sull’impatto tecnologico, nonché sulla congruenza e compatibilità delle soluzioni adottate, prevedendo l’affidamento al CNIPA delle relative attività istruttorie;
h) disporre l’implementazione del riuso dei programmi informatici di cui all’articolo 69 del codice, prevedendo a tal fine che i programmi sviluppati per le amministrazioni pubbliche presentino caratteri di modularità ed intersettorialità;
i) introdurre specifiche disposizioni volte a rendere la finanza di progetto strumento per l’accelerazione dei processi di valorizzazione dei dati pubblici e per l’utilizzazione da parte delle pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali;
l) indicare modalità di predisposizione di progetti di investimento in materia di innovazione tecnologica e di imputazione della spesa dei medesimi che consentano la complessiva ed organica valutazione dei costi e delle economie che ne derivano;
m) prevedere l’obbligo dell’utilizzo delle procedure e delle reti informatiche nelle comunicazioni tra le pubbliche amministrazioni, di qualsiasi livello, tra loro, con i propri dipendenti e con i concessionari di pubblici servizi;
n) prevedere la pubblicazione di indicatori di prestazioni nei siti delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, introducendo sanzioni per le amministrazioni inadempienti;
o) equiparare alle pubbliche amministrazioni le società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico;
p) prevedere che tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001 eroghino i propri servizi, ove possibile, nelle forme informatiche e con le modalità telematiche, consolidando inoltre i procedimenti informatici già implementati, anche in collaborazione con soggetti privati;
q) introdurre nel codice ulteriori disposizioni volte ad implementare la sicurezza informatica dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture delle pubbliche amministrazioni, anche in relazione al Sistema pubblico di connettività.
2. All’attuazione della delega di cui al presente articolo le amministrazioni interessate provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Art. 34. (Servizi informatici per le relazioni tra pubbliche amministrazioni e utenti)
1. Al codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’articolo 6 è aggiunto, in fine, il seguente comma:
«2-bis. Le pubbliche amministrazioni regionali e locali hanno facoltà di assegnare ai cittadini residenti caselle di posta elettronica certificata atte alla trasmissione di documentazione ufficiale»;
b) all’articolo 54, dopo il comma 2-bis sono inseriti i seguenti:
«2-ter. Entro il 30 giugno 2009, le amministrazioni pubbliche che già dispongono di propri siti sono tenute a pubblicare nella pagina iniziale del loro sito un indirizzo di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa rivolgersi per qualsiasi richiesta ai sensi del presente codice. Le amministrazioni devono altresì assicurare un servizio che renda noti al pubblico i tempi di risposta, le modalità di lavorazione delle pratiche e i servizi disponibili.
2-quater. Entro il 31 dicembre 2009 le amministrazioni pubbliche che già dispongono di propri siti devono pubblicare il registro dei processi automatizzati rivolti al pubblico. Tali processi devono essere dotati di appositi strumenti per la verifica a distanza da parte del cittadino dell’avanzamento delle pratiche».
2. Le disposizioni del presente articolo non si applicano ai procedimenti, anche informatici, già disciplinati da norme speciali.
3. Dall’applicazione delle disposizioni introdotte dal presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 26 aprile 2011
Pubblicazione nei siti informatici di atti e provvedimenti concernenti procedure ad evidenza pubblica o di bilanci, adottato ai sensi dell’articolo 32 della legge 18 giugno 2009, n. 69.
Art. 2 Oggetto
1. Ai sensi di quanto disposto dall’art. 32, commi 2 e 3, della legge 18 giugno 2009, n. 69, il presente decreto stabilisce, nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e successive modificazioni, le modalità di pubblicazione nei siti informatici delle amministrazioni e degli enti pubblici, ovvero di loro associazioni, degli atti e dei provvedimenti concernenti procedure ad evidenza pubblica, nonchè dei bilanci per i quali è prevista la pubblicazione sulla stampa quotidiana.
Art. 3 Modalità di pubblicazione
1. Gli atti, i provvedimenti e i bilanci da pubblicare sui siti informatici sono costituiti da documenti amministrativi informatici o da copie informatiche di documenti analogici.
2. La pubblicazione si effettua nel rispetto di quanto previsto dal Capo V, Sezione I del CAD, dalle relative regole tecniche e dalle direttive e circolari in materia di domini Internet, organizzazione, accessibilità, usabilità, riservatezza e sicurezza dei siti informatici.
3. La pubblicazione, in ogni caso, garantisce:
a) la conformità delle informazioni pubblicate sui siti informatici a quelle contenute nei documenti originali, ai sensi dell’art. 54, comma 4, del CAD;
b) l’autenticità e l’integrità nel tempo del documento amministrativo informatico nel rispetto delle disposizioni di cui al Capo II del CAD e secondo le relative regole tecniche;
c) la fruibilità delle informazioni pubblicate in rete in modalità gratuita e senza necessità di identificazione informatica dell’utente, ai sensi dell’art. 54, comma 3, del CAD;
d) la consultazione dei documenti generati attraverso lo standard ISO 32000 o altri formati aperti conformi agli standard internazionali;
e) la ricerca e la reperibilità delle informazioni secondo le modalità previste nell’Allegato 1.
4. All’interno dei siti informatici sono inseriti strumenti di notifica degli aggiornamenti relativi alle pubblicazioni di cui al presente decreto secondo le modalità indicate nell’Allegato 1.
Codice dell’Amministrazione Digitale – Articolo 17. Punto 1.
d) accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici e promozione dell’accessibilità anche in attuazione di quanto previsto dalla legge 9 gennaio 2004, n. 4;
j) pianificazione e coordinamento del processo di diffusione, all’interno dell’amministrazione, dei sistemi di posta elettronica, protocollo informatico, firma digitale e mandato informatico, e delle norme in materia di accessibilità e fruibilità.
Articolo 53. Caratteristiche dei siti.
1. Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti istituzionali su reti telematiche che rispettano i princìpi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità. Sono in particolare resi facilmente reperibili e consultabili i dati di cui all’articolo 54.
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